解析《关于非优惠原产地规则中实质性改变标准的规定》
王鲁文 黄雪芹
2004年12月,海关总署公布了122号总署令--《关于非优惠原产地规则中实质性改变标准的规定》(以下简称《规定》),对非优惠原产地规则中实质性改变标准的确定作了规定。
(一) 非优惠性原产地规则
原产地规则是用于确定货物“经济国籍”的标准。在国际贸易政策中,原产地规则的主要用途是依据货物的实质性加工地点,对各类货物的“经济国籍”进行确认,并依据确定的货物原产地,进而实施相关的关税与非关税贸易措施。
原产地规则,无论是所谓的“优惠性”原产地规则还是“非优惠性”原产地规则,都是实施歧视性关税和其他贸易措施的产物。如果对其他所有国家的进口货物无差别地适用同样的关税税率和其他贸易措施(尽管依据现实情况这纯粹是种假设),那么就不需要制订任何的原产地规则。
非优惠性原产地规则适用于不享有关税优惠或其他贸易优惠的国际货物交易。为了实施管理相关的贸易政策或措施,如确定税率、贸易统计、管理配额、最惠国待遇、原产地标记、征收反倾销反补贴税等,海关必须为报关货物确定一个原产地,因此就应当有可适用的原产地确定方式。非优惠性原产地规则可以分为基本(主要)规则和补充(次要)规则,如果适用主要规则不能确定货物原产地的,应适用补充规则确定原产地。进口货物的非优惠性原产地只有一个,而且还必须为进口货物确定一个。
优惠性原产地规则就不同,由于其主要作用在于确定受惠国的货物是否达到了享受关税优惠的原产地标准,如果货物的生产加工达不到给惠国的原产地标准,那么货物就不能享受关税优惠,这样就没必要非得为货物确定一个原产地。
(二) 实质性改变标准的由来
根据《进出口货物原产地条例》第三条的规定,两个以上国家(地区)参与生产的货物,以最后完成实质性改变的国家(地区)为原产地。对于一件产品来说,其生产过程可能要经历若干个生产阶段。如生产一件衣服,如要从最初阶段开始算起,要经历皮棉采摘脱籽、纺纱、织布、染整、裁剪、缝纫包装等几道工序。在经济全球化的今天,这些生产阶段可能处于两个或两个以上的国家。而对于生产同一个货物的两个或多个国家来说,不可能都进行货物的一个加工工序,必定处于货物整个生产工序中的上游或下游等不同阶段,共同分工合作完成一个货物的生产,这种生产过程的垂直分工是理解实质性改变的关键因素之一。实质性改变规则要求的改变是最后的实质性改变,而不是最重要的改变。
当货物的加工或处理经过两个或以上的国家时,“实质性转变”是货认定物原产地的基本标准。它依据进行的加工或处理是否复杂充分,把该货物与特定国家的经济联系起来,从而把该国家认定为货物的原产地。
实质性改变是一个由法官创造的原产地规则,其起源一般认为可追溯至1908年美国联邦最高法院在ANHEUSER—BUSCH酿酒协会诉美国一案中的判决。本案争议的问题是从西班牙进口的瓶塞在美国经过清洗、化学处理和干燥,是否就可以认为是在美国生产的,从而适用海关退税法(海关退税是指进口者进口原材料,如果用于在美国境内生产新商品,那么在这些商品再出口时就可以退回进口原材料时所交的关税)。关于“生产”一词,法院认为:生产意味着发生变化,但并非每个变化就是生产,尽管产品的每一变化都是生产加工的结果。但是必须的变化不仅仅至于此,它要求一种转变:即生产出一件具有独特名称、特征或用途的,与原材料不同的新商品。本案中的瓶塞就不能认为发生了“转变”,因为经过上述加工程序处理后的瓶塞仍旧是瓶塞。因而面临确定的问题是因加工产生的变化是否是一种实质性变化,并据此可以合理地得出结论该产品就是进行加工国家的产品。
从此之后,其他的法院判决沿用了实质性转变的概念,只不过在解释实质性转变概念时,扩大或限制了获得原产地所需要的条件。如1988年,美国国际贸易法院在KORU NORTH AMERICA诉美国一案中认为, 实质性改变不需要货物的名称、特征、用途都发生改变,只要其中的一个发生了改变就可以认定为实质性改变。美国这种通过法院判决或海关裁定所得到的原产地规则都显得太过具体,对认定某一(些)加工工序是否能赋予原产地指导作用不大,而且多年来法院判决或海关裁定对实质性改变的要求解释并不一致,有时甚至相互矛盾,从而导致理解或实施的困难。
几十年来,实质性改变一直是各国法律和有关国际条约(如东京协定等)所使用的确定货物原产地的主要方式。在东京公约签订前,准确并普遍认可的实质性转变概念并不存在,东京公约第D.1附录对实质性改变的确定提供了一些指导性规定:“实质性改变”是指对货物进行的足以赋予货物主要特征的加工或处理。
在实践中,实质性转变的认定依赖于人的主观理解,具有主观性、不确定性,不利于企业预先安排货物的生产和出口;并且对不同批次、类型的货物要个案确定,不利货物快速通关,海关不得不求助于其他一些方式去认定原产地,如因加工导致产品税目归类改变,增加值比例,生产或加工工序等。但实质性改变是原产地认定的基础,是原产地规则的核心,道理很简单,如果要认为货物是在某一国家原产的,它就必须在那儿进行了实质性的加工或处理。
(三) 适用《规定》的注意事项
1 税则归类改变标准与《清单》适用的次序
进出口货物实质性改变的确定,以税则归类改变为基本标准,税则归类改变不能反映实质性改变的,以从价百分比、制造或者加工工序等为补充标准。由于该《规定》的原产地标准只适用于过渡时期,内容制订得简单,特别是对税则归类改变标准,并没有针对各个税目的货物制订具体的税则归类改变规则,只是作了一个概括性的一般规定。也就是《规定》的第七条,“对未列入《适用制造或者加工工序及从价百分比标准的货物清单》的货物实质性改变,应当适用税则归类改变标准”。税则归类改变标准是确定实质性改变的基本标准,但由于《规定》并没有针对具体货物制订具体的税目改变规则,只是规定未列入《清单》的货物,应以税目改变规则判断原产地。所以在具体操作时,应先参照《适用制造或者加工工序及从价百分比标准的货物清单》;对于未列入《清单》的货物再按税目改变标准处理。例如对于某一具体货物,我们确定了它的税目归类后,应先参照《适用制造或者加工工序及从价百分比标准的货物清单》,看是否列入其中:对于列在《适用制造或者加工工序及从价百分比标准的货物清单》上的货物,就应依据《货物清单》第3栏内规定的原产地标准处理;对于没有列在《适用制造或者加工工序及从价百分比标准的货物清单》上的货物,就可以按税目改变标准处理。
2 货物清单
《适用制造或者加工工序及从价百分比标准的货物清单》具体列明了以制造加工工序和从价百分比为标准判定实质性改变的货物。
《适用制造或者加工工序及从价百分比标准的货物清单》是对1992年4月对外经济贸易部颁布的《中华人民共和国含有进口成分出口货物原产地标准主要制造、加工工序清单》的全面继承,只是对某些税目具体列明,唯一重大改变的只是从价百分比标准。在92年清单里,如果货物生产使用了进口原材料和零部件,那么进口原材料和零部件的价值不得制成品出厂价的75%,也就是说国内增加值应在25%以上。在新清单里,由于《规定》的实质性改变标准既适用于我国进口的货物,也适用于我国出口的货物,清单统一要求增值的比例应在30%以上,即在某一国家(地区)对非该国家(地区)原材料进行制造、加工后的增值部分超过了所得货物价值的30%,提高了增值比例。值得注意的是,按照《规定》,不知道原产地的货物或不能确定原产地的货物应按非原产成分对待。
《清单》列表共由三栏组成:第1栏内是税则号列,是根据《中华人民共和国进出口税则》的类、章和税则号进行编排。凡是采用HS制度的国家,对同样货物所使用的章、税目、六位数子目应该是相同的。税则号列中除具体列出四位数级税目号外,对包含《税则》中某章全部四位数级税目号的货物,只列出该章的标题;反之,在税则号前加注“*”者,则是说只有该税目下的部分货物适用第三栏内的原产地标准,具体那些货物应看第2栏内的货物描述;第2栏是有关货物范围的具体描述;第3栏内是实质性改变标准,为其所对应的货物应适用的制造或加工工序、从价百分比的标准。综合《清单》全文, 原产地标准的适用可以归纳为以下三类情形:
(1) 单一性规则
货物对应的原产地标准只有一个,从清单来看,几乎全部是制造或加工工序标准.例如,①生产加工工序使用的非原产材料必须从某一阶段开始,如“*17.01 砂糖和绵白糖…由原糖制成”,“51.07 精梳羊毛纱线,非供零售用…由毛纤维或毛条经纺制”;②必须对非原产材料进行某些特定的生产加工工序,这类规则是较多的,如“62.05男衬衫…裁剪缝纫至成衣”。
为达到实质性改变的要求,对生产过程中使用的非原产材料,“必须”进行某些特定的加工或从某个特定的阶段开始加工。这些生产加工阶段为获得原产地的最低加工要求。实际加工工序可以多于规定的加工工序,但绝不能少。
(2)复合性规则
由两个标准合成,即对非原产成分的加工应同时满足制造加工工序标准和从价百分比标准,才能获得原产地。如“*84.70 计算器….焊接装配,并满足从价百分比标准”。
这类标准多用于机电类、服装类、玩具饰品类商品。复合性规则的限制性相对强一些。
(3)选择性规则
在所规定的两个标准中可以选用其中任何一个适合自己情况的标准,即满足其中一个就可以获得原产地。例如,①制造加工工序标准或从价百分比标准选择其一,如“18.04 可可脂、可可油…..由可可豆制成;或满足从价百分比标准”; ②税则归类改变标准或从价百分比标准选择其一,如“第38章杂项化学产品…使用货物本身税目号以外的原料制成;或满足从价百分比标准”。
这类规则多见于《清单》中第六类化学工业及其相关工业类的产品以及第18章的部分产品。
3 税则归类改变要求的级别
依据《规定》,税则归类改变标准是指在某一国家(地区)对非原产材料进行加工后,所得货物在《中华人民共和国进出口税则》中的四位数级税目发生了变化。由于《关于非优惠原产地规则中实质性改变标准的规定》把税则归类改变标准限定在四位数的税目级,所以税则归类标准也可以称为税目改变标准。
与税目改变级别相联系的是原产地规则的限制性问题。一般推定为,要求章级别改变的原产地规则的限制性要大于要求税目级别的改变,而要求税目级别改变的限制性要大于要求子目级别的改变。例如依据北美自由贸易协议的原产地规则,对于税目0710—0714下的产品,获得原产地的要求是“从其他章转变到税目0710—0714”。这就意味着,在第7章内各税目之间发生的改变就不是能获得原产地的税目改变,只有从第7章以外的税目转变到0710—0714,才是符合规定的税目转变。
我国《规定》要求税则归类改变的级别为四位数的税目级别,那么在该税目下的各子目之间的改变不能使产品获得原产地。例如,我们以《中华人民共和国进出口税则》乳酪所在的章、税目、子目等情况为例,看看税则归类改变标准的运作。
第4章…………………………乳品;蛋品;天然蜂蜜;其他食用动物产品
04.01(四位数级税目)……未浓缩及未加糖或其他甜物质的乳及奶油
…………………
0406……………………………………………….乳酪及凝乳
0406.1000…………鲜乳酪(未熟化或未固化的),包括乳清乳酪;凝乳
0406.2000……………………………各种磨碎或粉化的乳酪
………………
首先,经核对《货物清单》,乳酪(税目号0406)并不在《货物清单》内,这说明乳酪的实质性改变标准应适用税目改变标准。其次,如经过我国企业的加工处理,使进口的乳(04.01-四位数级税目)发生了改变,变成了乳酪(04.06-四位数级税目),依据《规定》的税目改变标准,乳酪就可以获得我国的原产地。但如果进行的加工仅使同一税目下的六位数级子目或8位数级的税则归类发生改变,那么就不能依据《规定》的税目改变标准获得我国的原产地。如把进口鲜乳酪加工成各种磨碎或粉化的乳酪,并不能使后者获得我国的原产地。由《规定》可以推出,只有发生在章、四位数的税目层次的税则归类改变,才可以获得原产地.
税目改变指的是生产中使用的非原产成分的税目改变,所以正确确定进口原材料和最终产品的税则归类是十分重要的,而且进出口商有责任为自己的货物提供正确的税则归类。如果进出口贸易商不知道自己商品的税则归类,可以到当地海关去查询,或预先向海关申请对拟进口的商品做出有关税则归类的行政裁定。
(四) 协调制度与税目改变标准
1 协调制度概述
协调制度的基本结构主要是依据货物所属工业门类将协调制度划分为21类96章的。从类、章、税目、子目以至各国自己的细目,归类到编码项下的货物范围越来越窄。
甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省实行最严格的水资源管理制度办法的通知
甘肃省人民政府办公厅
甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省实行最严格的水资源管理制度办法的通知
甘政办发〔2011〕155号
各市、自治州人民政府,省政府有关部门,中央在甘有关单位:
《甘肃省实行最严格的水资源管理制度办法》已经省政府同意,现予印发,请遵照执行。
甘肃省人民政府办公厅
二○一一年六月二十二日
甘肃省实行最严格的水资源管理制度办法
第一章 总 则
第一条 为应对全省严峻的水资源形势,实施水安全战略,实现水资源的可持续利用,根据《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律、法规和国务院实行最严格的水资源管理制度的要求,结合我省实际,制定本办法。
第二条 实行最严格的水资源管理制度主要内容是围绕水资源配置、节约和保护,建立并实施水资源管理“三条红线”,即建立水资源开发利用控制红线,实行用水总量控制;建立用水效率控制红线,遏制用水浪费;建立水功能区限制纳污红线,控制入河排污总量。
第三条 实行最严格的水资源管理制度坚持政府主导、市场调节、公众参与原则,采取综合管理和需求管理、总量控制和定额管理、节约保护和高效利用等措施,统筹生活、生产和生态用水,促进水资源的可持续利用。
第四条 在本省行政区域内涉及水资源开发利用、节约、保护、管理等水事行为,应当遵守本办法。
第五条 县级以上政府对本行政区域实行最严格的水资源管理制度负总责。按照上级政府批准的“三条红线”,制定相应约束性指标和具体落实措施,使最严格的水资源管理制度在各级管理层面明晰化、定量化,并将主要约束性指标纳入经济社会发展综合评价体系。
国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局应当与当地的水资源条件和实行最严格的水资源管理制度约束性指标相适应,并进行科学论证。在水资源紧缺的地区,应当对城市规模和耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。
第六条 县级以上政府水行政主管部门负责本行政区域内用水总量、用水效率和水功能区限制纳污控制指标的落实和监管工作。
发展改革、工信、财政、环保、建设、农牧、林业、统计等行政主管部门应当按照各自职责分工,做好与用水总量、用水效率和水功能区限制纳污控制相关的工作。
第七条 各级政府和有关部门应当调整和理顺水务管理机构职责,对区域涉水事务实行统一管理,加强机构和能力建设,建立长效、稳定的投入机制,为实行最严格的水资源管理制度提供保障。
第八条 各级政府应当对实行最严格的水资源管理制度成绩突出的单位和个人予以表彰和奖励。
第二章 用水总量控制管理
第九条 用水管理实行用水总量控制指标与年度用水计划管理相结合的制度。
用水总量控制指标和年度用水计划应当按照区域地表水、地下水和外调入水量分别予以明确。
用水总量控制指标每个国民经济和社会发展五年规划期下达1次,年度用水计划每年下达1次。
第十条 市州用水总量控制指标由省水行政主管部门依据全省水资源综合规划、水资源公报及相关规划,以流域和区域水资源可利用量、国家和流域水量分配指标为上限,综合考虑流域、区域水资源开发利用及保护现状、用水效率、产业结构和未来发展需求分解确定,报省政府批准实施。
县市区用水总量控制指标由市州水行政主管部门依据省政府批准的用水总量控制指标,结合本地经济社会发展状况和水资源开发利用实际确定,报市州政府批准。
第十一条 市州年度用水计划由省水行政主管部门在用水总量控制指标内,根据区域现状地表水开发利用量、地下水允许开采量及采补平衡监测结果等综合确定。
县市区年度用水计划由市州水行政主管部门在省下达的年度用水计划内确定。
省属流域机构直管河流内县市区年度用水计划由流域机构会同市州水行政主管部门在省下达的年度用水计划内确定。
第十二条 省水行政主管部门在制定全省用水总量控制指标和年度用水计划时,应当预留一定的用水指标。
市州水行政主管部门在制定本区域内各县市区用水总量控制指标和年度用水计划时,可预留一定的用水指标。
第十三条 本省境内跨市州或省管重要河流的水量分配方案,由省水行政主管部门商有关市州政府拟订,报省政府批准。
经省政府批准的水量分配方案,是跨市州或省管河流水量调度的依据,有关市州政府必须执行。水量调度和监督工作由省水行政主管部门或省属流域机构负责。
第十四条 市州政府应当依据用水总量控制指标,确定当地地下水开采总量和年度开采控制指标,逐级分解落实到县市区。核定并公布地下水超采区,明确禁采和限采范围,加快地下水动态监测站网工程建设。
第十五条 在明晰初始水权的基础上,逐步建立政府调控和市场配置相结合的水权转让制度。在水行政主管部门的监督指导下,区域之间、行业之间、用水人之间可以进行水权交易,满足区域、行业和用水人的水资源需求。
第十六条 利用再生水、雨水、矿井排水、苦咸水等不受用水总量控制指标和年度用水计划限制。
第十七条 县级以上政府水行政主管部门应当严格落实建设项目水资源论证和取水许可制度。
新建、改建、扩建项目需要取水的,应当按照有关规定进行建设项目水资源论证。对未进行水资源论证或未经水行政主管部门前置审批(核)同意的,有管辖权的水行政主管部门不得批准取水许可申请,发展改革、工信等有关主管部门不予批准立项和建设。
需要取水的单位和个人应当按规定依法办理取水许可证,严禁未经许可擅自取水。
第十八条 严格实施水资源有偿使用制度,加强对水资源费的征缴和管理,任何单位和个人不得擅自免征、减征、缓征水资源费。
对地下水超采严重的地区,市州水行政主管部门可依据《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》(甘肃省人民政府令第67号),统筹供水工程、地下水超采区管理、超限额加价等规定,制定地下水水资源费征收标准,报本级政府批准实施。
水资源费应当足额征收并按规定上解。对应当征收而未征收、未足额征收或者未按规定上解的,由有关部门依法处理并由上级水行政主管部门相应核减该区域下一年度用水控制指标。
第十九条 取水许可实行区域限批制度。取水总量接近用水总量控制指标的地区,有管辖权的水行政主管部门应当对该区域内新建、改建、扩建项目取水许可申请限制审批。
取水总量达到或者超过用水总量控制指标的地区,除通过水权转让方式获得用水指标外,有管辖权的水行政主管部门应当对该区域内新建、改建、扩建项目取水许可申请暂停审批。
第三章 用水效率管理
第二十条 用水效率管理实行用水效率控制指标与年度用水效率管理相结合的制度。
用水效率控制指标每个国民经济和社会发展五年规划期下达1次,年度用水效率指标每年下达1次。
第二十一条 全省用水效率控制指标依照国务院水行政主管部门相关规定确定。
市州用水效率控制指标由省水行政主管部门依据用水现状、节水潜力、经济社会发展状况等分解确定,报省政府批准实施。
县市区用水效率控制指标由市州水行政主管部门依据省政府批准的用水效率控制指标确定,报市州政府批准。
第二十二条 市州年度用水效率指标由省水行政主管部门在用水效率控制指标内,根据区域年度用水水平、节水潜力、经济社会发展状况等综合确定。
县市区年度用水效率指标由市州水行政主管部门在省下达的年度用水效率指标内确定。
第二十三条 县级以上政府负责节水型社会建设工作,建立健全有利于节约用水的体制和机制,加强需水管理,限制高耗水工业项目建设和农业粗放型用水,构建节水型经济结构。
各级政府应当结合本地用水效率控制指标,调整经济结构,转变用水方式,提高水资源利用效率和效益。
第二十四条 国家和省级节水型社会建设试点地区政府应当深入推进节水型社会建设,建设节水型社会示范区。
第二十五条 省水行政主管部门应当会同有关部门适时修订全省行业用水定额,报省政府批准实施,建立用水定额动态管理体系。
各级水行政主管部门应当强化用水定额和用水计划的监督管理,对超定额标准和超计划用水的单位实行累进加价制度征收水资源费或水费,并核减用水量。对重点行业和用水户实行水平衡测试,重点考核,严格计划用水、节约用水等环节的管理。
第二十六条 在区域内通过采取管理节水、工程节水、技术节水等措施节约的水量,不占用用水总量控制指标,可由有管辖权的水行政主管部门合理配置,用于该区域新增用水。
第二十七条 建立和落实用水效率标识管理制度,严格执行用水产品用水效率限定值及用水效率等级强制性国家标准。
第二十八条 推广节水示范项目。农业以中小灌区改造、高效技术推广、种植结构调整等项目为主;工业以推广循环用水工艺、高耗水行业改造、矿井水利用等项目为主;城镇生活以供水管网建设、节水器具安装、再生水利用等项目为主。
第四章 纳污能力管理
第二十九条 建立健全全省重要水功能区监测、评估、管理体系,核定水功能区名录,强化达标监督管理。
第三十条 按照水功能区达标目标,核定水域纳污能力,提出限制排污总量方案并分解落实,逐步实现水功能区达标率和限制排污总量双控制。
第三十一条 省水行政主管部门负责编制全省入河排污口布设规划。
第三十二条 各级水行政主管部门应当按照管理权限,组织开展重点入河排污口整治和规范化管理。省属流域机构应按照省水行政主管部门的要求,组织实施跨市州河流入河排污口的监督管理。
市州、县市区水行政主管部门要加强新建、改建入河排污口管理,严格入河排污口设置,满足水功能区达标率以及水功能区限制排污总量的要求。
对现状排污量超出水功能区限制排污总量的地区,有管辖权的水行政主管部门应当限制审批新增取水及入河排污口并逐步核减排污量。排污总量应控制在我省制定的纳污红线以内。
第三十三条 落实城市饮用水安全保障规划和农村饮水安全保障相关规划,核定全省城市和农村集中式饮用水水源地名录,划定饮用水水源地保护区,建立重要城市备用水源制度,编制突发事件应急预案,提高应急处置能力。
第三十四条 编制全省水生态系统保护与修复规划。制定重要河流、地下水生态适宜性评估方法,建立并完善水生态系统保护与修复监督管理体系,维护河流生态流量以及地下水合理水位,定期评价全省重要河流健康状况。
第五章 监督管理
第三十五条 县级以上政府主要负责人对本行政区域实行最严格的水资源管理制度负总责。
县级以上政府和有关部门应当加强对实行最严格的水资源管理制度实施监督管理,逐级落实责任,实行问责制。
第三十六条 实行最严格的水资源管理制度,建立上级考核与自行考核相结合的考核体系。
省水行政主管部门会同有关部门制定实行最严格水资源管理制度考核办法,明确考核原则、内容、方法和奖惩机制等。
第三十七条 省水利、发展改革、工信、财政、环保、建设、农牧、林业、统计等部门组成联合考核组,对市州政府实行最严格的水资源管理制度各项措施及指标完成情况进行考核。
市州相关部门组成考核组对县市区政府实行最严格的水资源管理制度各项措施及指标完成情况进行考核。
第三十八条 实行最严格的水资源管理制度监督考核结果交由干部主管部门,作为各级政府领导干部综合考核评价的重要依据。
第六章 附 则
第三十九条 本办法自2011年7月1日起施行,有效期5年。