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地方制度法专题：摊贩管理的府际关系之立法政策

陈朝建


壹、前言

　　违规摊贩如何管理的问题，通常与违章建筑、交通违规案件处理并列为「都市三大毒瘤」；而且，如摊贩管理未善加处理的话，还会导致摊贩任意扩增以及随意设置，并造成市容脏乱、形象落后，更属「后进国家」的具体表征。


　　有鉴于此，关于台湾地区摊贩之管理规范，早年系以省市单行法规（如省市摊贩管理规则等职权命令）[1]暨民国七十九年由行政院颁定之「改进摊贩管理问题之具体处理措施」（性质上系属行政规则）为主要的执行依据，惟为落实摊贩之管理，且考虑该管理措施不惟涉及人民之权利义务事项，本属国家的重要事项或至少亦属重要之地方自治事项范畴；因此，基于法律保留原则或地方自治条例保留原则之法治国家理念，应以法律或自治条例加以规范。


　　单就此点而言，即涉及中央与地方之间立法权限划分的问题。尤其是，地方制度法施行之后，地方分权的声浪高涨，故有关摊贩之许可、管理及取缔、摊贩集中区设置与限制等事项，系属地方政府主管机关之职权，加诸台湾各地区发展状况，及政治经济生态差异不一的结果，如由地方政府自行制定自治条例，以为规范，更可收所谓的「因地制宜」之效果。


　　可是，诸多地方政府对以自治条例之制定形式、规范内容与裁罚事项等，却提出很多问题以及窒碍难行之处，因此如为辅导及协助地方政府能够顺利推动相关立法措施，并落实地方自治精神与辅导管理摊贩之相关问题，似有必要由中央做「框架式立法」或「引领式立法」，始得有效协助地方立法、政策规划并执行该项问题之解决。


　　遗憾的是，行政院提交给立法院审议的「摊贩条例（草案）」却经常因「届期不连续原则」或行政院会议要求从长计议之故，宣告无疾而终，迄今尚未完成立法。不仅如此，目前仅少数地方自治团体完成摊贩管理自治条例的立法，如：基隆市的摊贩辅导管理自治条例、桃园县的摊贩管理自治条例、台中市的摊贩管理辅导自治条例（以及台中市摊贩集中区观光夜市及主题市集设置办法等自治规则）等[2]；即连法治水平程度较高的台北市所拟定之「台北市摊贩管理自治条例（草案）」都尚未完成立法成立，遑论其它县市、直辖市之立法进度更属缓不济急，甚至偶而还会出现消极抵制的现象，导致摊贩管理的府际关系之立法政策依然不明，而有待吾人研究并予以厘清。


贰、摊贩的定义与类型


　　必需说明的是，本文所指的「摊贩」并不同于「摊商」，系专指于户外公共场所或公、私有土地之设摊营业者[3]。


　　至于，「摊贩集中区」则是指由主管机关公告指定特定区域供摊贩集中营业之场所。基此，如另依摊贩营业场地区分摊贩之类型，即可区分为：


（一）零星摊贩：即经个别核准，而未于「摊贩集中区」营业之摊贩，亦可称为个别摊贩。


（二）集合摊贩：即于摊贩集中区或其它许可之区域（或路段），集体从事摊贩业务者，另依其经营时段可分为：


　　（A）经常性集合摊贩：即于摊贩集中区内，以定时、定点方式经常营业者（例如台北市华西街摊贩集中区之摊贩）；


　　（B）临时性集合摊贩：即于许可区域（或路段）内[4]，以定时、定点方式临时营业者（例如于特定日如节庆、庙会等临时设摊营业之赶集式摊贩、短期性特色主题市集等）。


参、摊贩管理的府际权限划分-以立法权为中心


　　整体而言，摊贩管理的权限，如依「台湾省摊贩管理规则」[5]观之，其主管机关在中央为经济部，在县市则为县市政府，在乡镇市则是乡镇市公所。尤其是，依该规则之规定，县市政府或乡镇市公所另需肩负摊贩之规划、登记、发证及管理，甚至取缔之权责。


　　不仅如此，商业登记法第四条固然规定「摊贩」属于小规模商业，得免依该法规定从事商业登记，但反面解释之，摊贩管理作为商业管制政策的范畴，则其主要权责管理机关在中央仍属经济部；惟地方制度法第十八条、第十九条第七款第三目及第二十五条、第二十六条等另规定，直辖市、县市得就工商辅导及管理的经济服务之自治事项（含摊贩管理事项），制定自治条例或订定自治规则予以规范，就此而言，直辖市政府、县市政府对于摊贩管理事项亦有管辖权责，甚且县政府亦得依法规「委办」给乡镇市公所管辖。
黑龙江省人民政府


黑龙江省社会团体登记管理规定

黑龙江省人民政府令

第12号



　 《黑龙江省社会团体登记管理规定》业经2001年9月24日省人民政府第73次常务会议审议通过，现予发布，自2001年11月1日起施行。

　
省长宋法棠

　
二〇〇一年九月二十五日

　 第一章总则

　 第一条为保障公民的结社自由，维护社会团体的合法权益，加强社会团体的登记管理，根据国务院《社会团体登记管理条例》（以下简称《条例》）和国家有关规定，结合本省实际，制定本规定。

　 第二条本省行政区域内的协会、学会、联合会、研究会、联谊会、促进会、商会等社会团体的登记与管理，均应当遵守本规定。

　 农村农民组织的自我服务、自我管理的专业性社会团体的登记管理办法，另行规定。

　 第三条下列社会团体不属于本规定登记的范围：

　 （一）本省行政区域内各级总工会、共青团、妇女联合会、科学技术协会、归国华侨联合会、台湾同胞联谊会、青年联合会、工商业联合会。

　 （二）黑龙江省文联、黑龙江省作家协会。

　 第四条社会团体应当建立健全民主决策制度、财务管理制度、考核奖惩制度、重大事项报告制度和接受捐赠公示制度，强化自律机制，进行自我管理、自我约束，自觉接受有关部门的监督管理。

　 第五条社会团体投资设立企业法人，应当办理工商、税务登记后，方可进行经营活动。其中以国有资产进行投资的，应当到同级财政部门办理企业产权登记手续。所设立的企业法人，应当报登记管理机关备案。

　 第六条各级人民政府应当积极扶持和发展适应社会主义市场经济需要的行业性以及从事公益活动的公益性社会团体。

　 各级人民政府有关部门可以委托有关社会团体从事与其宗旨相符的社会事务。

　 第七条县级以上人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关（以下简称登记管理机关）。

　 县级以上人民政府有关部门、县级以上人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位（以下简称业务主管单位）。

　 第二章管辖

　 第八条全省各类社会团体依照会员分布和活动地域不同分别称全省性社会团体、市（行署）性社会团体、县（市、区）性社会团体、乡镇（街道）性社会团体、跨行政区域的社会团体。

　 第九条全省性、市（行署）性和县（市、区）性社会团体，分别由同级人民政府的登记管理机关负责登记管理；乡镇（街道）性社会团体由所在县（市、区）人民政府登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。

　 第十条取缔非法民间组织，由违法行为发生地的登记管理机关负责。

　 取缔非法民间组织如果涉及两个以上同级登记管理机关，由它们的共同上一级登记管理机关负责，或者其指定相关登记管理机关予以取缔。

　 第三章成立登记

　 第十一条成立社会团体，应当具备下列条件：

　 （一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员，个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；

　 （二）有规范的名称和相应的组织机构；

　 （三）有固定的住所；

　 （四）有与其业务活动相适应的专职工作人员；

　 （五）有合法的资产和经费来源，活动资金不得低于3万元；

　 （六）有独立承担民事责任的能力。

　 在同一行政区域内不得重复设置业务范围相同或者相似的社会团体。

　 第十二条成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。

　 第十三条申请筹备成立社会团体，应当向登记管理机关提交下列文件：

　 （一）筹备申请书；

　 （二）业务主管单位的批准文件；

　 （三）验资报告、场所使用权证明；

　 （四）发起人和拟任负责人的基本情况、身份证明；

　 （五）章程草案。

　 第十四条登记管理机关应当自收到本规定第十三条所列全部有效文件之日起60日内，作出批准或者不批准筹备的决定；不批准的，应当向发起人说明理由。

　 第十五条经批准筹备的社会团体，应当自登记管理机关批准筹备之日起6个月内完成所有筹备工作，并向登记管理机关申请成立登记。登记管理机关应当在30日内完成审查工作，对符合条件的，准予登记，发给由国家民政部统一印制的《社会团体法人登记证书》，并办理社会团体印章、银行帐户和组织机构代码等有关手续。

　 第十六条占有使用国有资产的社会团体，应当在登记批准后，到同级财政部门办理行政事业单位国有资产占有登记，依法确认国家所有权。

　 第十七条社会团体根据其性质和任务可以分为学术性、行业性、专业性、联合性。

　 学术性社会团体一般以学会、研究会命名；行业性社会团体一般以工业协会、行业协会、同业公会、商会命名；专业性社会团体一般以协会、基金会命名；联合性社会团体一般以联合会、联谊会、促进会命名。

　 第十八条社会团体的名称应当符合法律、法规的规定，符合社会道德风尚；与社会团体的业务范围、成员分布和活动地域相一致；不得使用被撤销的社会团体或者被取缔的非法组织的名称；不得冠以上一级行政区的名称。

　 第十九条社会团体秘书长以上负责人（不含名誉职务）应当身体健康，能够坚持正常工作，年龄一般不超过70周岁。秘书长一般应当为专职。

　 社会团体的法定代表人一般应当由会长担任。如因特殊情况需要由副会长或者秘书长担任的，应当报业务主管单位审查并经登记管理机关批准，同时在章程中予以注明。

　 社会团体的法定代表人，不得同时担任其他社会团体的法定代表人。

　 第二十条社会团体内部设立的承办社会团体日常事务的办事机构，应当经其业务主管单位审查同意，并在设立之日起30日内向登记管理机关备案。

　 第二十一条社会团体成立后设立下列分支机构或者代表机构的，应当经业务主管单位审查同意，向登记管理机关申请登记：

　 （一）为开展业务活动，按照学科划分而设立的专门从事某项业务活动的分支机构；

　 （二）在会址以外某行政区域设置的代表该社会团体从事活动、承办该社会团体交办的工作任务的代表机构。

　 第二十二条社会团体办事机构的名称一般为秘书处、办公室、财务部、宣传部等；分支机构的名称一般为专业委员会、工作委员会、分会；代表机构的名称一般为代表处、联络处、办事处。

　 第二十三条社会团体设立分支机构或者代表机构，应当向登记管理机关提交下列材料：

　 （一）登记申请书；

　 （二）理事会或者常务理事会的会议纪要；

　 （三）办公场所使用权的证明；

　 （四）主要负责人情况；

　 （五）业务主管单位审查同意的文件；

　 （六）登记管理机关要求提交的其他材料。

　 第二十四条社会团体设立代表机构的，应当经登记管理机关批准后30日内，持批复文件到代表机构所在地登记管理机关备案，接受监督管理。

　 第二十五条社会团体不得设立地域性的分支机构。社会团体的分支机构不得再设立分支机构。

　 第二十六条社会团体专项基金总额超过50万元人民币（含50万元或者等值外汇）的，应当到登记管理机关申请设立专项基金管理机构。

　 第二十七条社会团体申请设立专项基金管理机构的，应当向登记管理机关提交下列材料：

　 （一）申请报告；

　 （二）政府部门资助的有关文件、社会组织或者个人捐赠的意向书；

　 （三）理事会或者常务理事会审议通过设立专项基金管理机构的会议纪要；

　 （四）专项基金管理办法；

　 （五）社会验资机构出具的验资报告；

　 （六）机构负责人简历；

　 （七）业务主管单位审查同意的文件。

　 第二十八条专项基金管理机构是社会团体的分支机构，不具有独立的法人资格，其名称前应当冠以社会团体的名称。

　 第二十九条社会团体专项基金的管理和监督办法由省财政、民政部门另行制定。

　 第四章变更登记、注销登记

　 第三十条社会团体成立后有下列事项需要变更的，应当经业务主管单位审查同意后，向登记管理机关申请变更登记：

　 （一）名称；

　 （二）住所；

　 （三）宗旨、业务范围、活动地域；

　 （四）法定代表人；

　 （五）活动资金；

　 （六）业务主管单位；

　 （七）分支机构或者代表机构的名称、业务范围、场所和主要负责人。

　 第三十一条社会团体申请变更登记，应当提交下列材料：

　 （一）变更登记申请书；

　 （二）由法定代表人签字的变更登记表；

　 （三）理事会或者常务理事会关于变更事项的会议纪要；

　 （四）业务主管单位审查同意的文件。

　 社会团体变更下列内容之一的，还应当提交其他材料：

　 （一）变更名称，提交章程修改草案、财务审计报告和债权债务情况证明；

　 （二）变更住所，提交新住所产权或者使用权证明；

　 （三）变更宗旨、业务范围和活动地域，提交章程修改草案和修改章程的说明；

　 （四）变更法定代表人，提交财务审计报告和拟任法定代表人的基本情况和身份证明；

　 （五）变更活动资金，提交验资报告；

　 （六）变更业务主管单位，提交该社会团体的新业务主管单位和原业务主管单位分别出具的同意文件；

　 （七）变更分支（代表）机构，提交变更后新机构的主要负责人情况、所在地址、业务范围、联系电话等情况。

　 第三十二条未经登记管理机关履行变更登记，原业务主管单位仍应当承担监督管理职责，不得以任何理由推卸管理责任。

　 第三十三条社会团体变更事项经登记管理机关批准后，应当及时办理更换《社会团体法人登记证书》。变更名称的，还应当及时办理更换社会团体印章、银行帐户名称和组织机构代码证书等有关手续。

　 第三十四条社会团体有下列情形之一的，应当在业务主管单位同意并在其指导下完成清算工作后，向登记管理机关申请注销登记：

　 （一）完成社会团体章程规定的宗旨的；

　 （二）自行解散的；

　 （三）分立、合并的；

　 （四）由于其他原因终止的。

　 第三十五条申请注销登记应当向登记管理机关提交下列材料：

　 （一）注销登记申请书；

　 （二）业务主管单位审查同意的文件；

　 （三）清算报告书；

　 （四）决定注销登记的会议纪要。

　 第三十六条社会团体注销后的剩余财产按照章程规定处理；有国有资产的由业务主管单位和财政部门核准处理；章程规定不明确的，由业务主管单位决定，用于资助业务主管单位主管的其他社会团体或者用于资助其他公益性事业，任何单位和个人不得私分、挥霍或者挪作它用。

　 第三十七条社会团体撤销其所属分支机构、代表机构，应当由理事会或者常务理事会作出决定，经业务主管单位审查同意后的30日内到登记管理机关办理注销登记手续，并上缴印章。

　 社会团体办理注销登记前，应当到银行、质量技术监督部门办理相关手续；社会团体设立企业法人的，注销前还应当到税务、工商部门办理相关手续。

　 社会团体被撤销登记的，由登记管理机关通知其业务主管单位、质量技术监督、银行、税务和工商等有关管理部门。

　 第五章监督管理

　 第三十八条登记管理机关履行下列监督管理职责：

　 （一）宣传、贯彻、执行国家有关社会团体管理的法律、法规、规章和本规定；

　 （二）研究制定有关政策并组织实施；

　 （三）负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案；

　 （四）对社会团体实施年度检查；

　 （五）对社会团体的活动进行监督检查。

　 第三十九条业务主管单位应当确定具体工作机构，负责管理所属社会团体，并履行下列监督管理职责：

　 （一）监督、指导社会团体遵守法律、法规、规章和国家政策，依据其章程开展活动；

　 （二）负责社会团体的筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；

　 （三）负责社会团体的财务、资产、人事管理、研讨活动、对外交往、接受境外捐赠资助等活动；

　 （四）负责社会团体年度检查的初审；

　 （五）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；

　 （六）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。

　 第四十条社会团体在银行只能开立一个基本帐户。基本帐户只供本社会团体业务活动范围内的资金收付，不准出租、出借或者转让给其他单位和个人使用。

　 第四十一条社会团体收取会费，应当在民政部、财政部规定的收取标准范围内，由社会团体理事会或者常务理事会提出具体会费收取额度，经业务主管单位审核后，报登记管理机关审定，社会团体不得违反规定超标准收取会费。社会团体会费收取标准需调整时，应当按上述规定和程序核定。

　 社会团体收取会费，应当使用由省财政厅印制的专用票据。社会团体会费收据仅限于收取会费，不得它用。

　 第四十二条《社会团体法人登记证书》或者社会团体印章如有遗失，应当及时登报声明作废，并向登记管理机关申请补办。

　 第四十三条社会团体组织涉及重大政治、经济、理论等社会科学方面跨组织的学术活动，由其业务主管单位征求宣传部门的意见后审批，并报登记管理机关备案。

　 第四十四条社会团体组织涉外学术研讨会、承接境外组织提出的社会科学方面的研究课题和调查课题，应当经其业务主管单位征求外事部门意见后审批，并报登记管理机关备案。

　 第四十五条社会团体接受境外捐赠，由业务主管单位征求外事、安全等有关部门意见后审批，并报登记管理机关备案。

　 第四十六条社会团体换届前，应当将下届拟任负责人报本人所在单位人事部门和业务主管单位审核同意，并按照章程规定的民主程序选举，社会团体应当在换届后30日内到登记管理机关办理有关手续。

　 第四十七条社会团体应当执行国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督；资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督。

　 第四十八条社会团体应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5月31日前报送登记管理机关接受年度检查。

　 第六章法律责任

　 第四十九条社会团体有下列情形之一的，由登记管理机关责令改正或者停止活动1至6个月，并可以责令撤换直接负责的主管人员，封存其证书、印章；情节严重的，予以撤销登记：

　 （一）申请登记时弄虚作假骗取登记的；

　 （二）自取得《社会团体法人登记证书》之日起1年内未开展活动的；

　 （三）拒不接受监督检查的；

　 （四）违反国家有关规定从事非法活动的；

　 （五）未按规定参加年度检查的；

　 （六）未按规定办理变更登记的。

　 第五十条社会团体有下列情形之一的，由登记管理机关责令改正，没收违法经营额或者违法所得，可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款；情节严重的，予以撤销登记：

　 （一）擅自设立分支机构、代表机构，或者对分支机构、代表机构疏于管理，造成严重后果的；

　 （二）未依法履行审批手续擅自收取会费的；

　 （三）涂改、出租、出借《社会团体法人登记证书》，或者出租、出借社会团体印章的；

　 （四）超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的；

　 （五）从事营利性的经营活动的；

　 （六）侵占、私分、挪用社会团体资产或者所接受的捐赠、资助的；

　 （七）违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助的。

　 第五十一条未经批准，有下列情形之一的，由登记管理机关依法予以取缔，没收非法财产，并处以500至1000元的罚款：

　 （一）擅自开展社会团体筹备活动的；

　 （二）以社会团体名义或者以社会团体的分支机构、代表机构名义进行活动；

　 （三）被撤销登记后继续以社会团体名义进行活动的。

　 违反前款规定，尚未构成犯罪的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　 第五十二条社会团体的业务主管单位未履行变更登记手续，擅自推卸管理责任的，由所在单位或者上级主管部门对直接责任人和主要负责人依法给予行政处分。

　 第五十三条当事人对行政处罚决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。

　 第五十四条登记管理机关、业务主管单位的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　 第七章附则

　 第五十五条本规定自2001年11月1日起施行。