律师行业不正当竞争的问题及对策
冯兴吾 刘金海 余光义
不正当竞争作为一个法律概念，最早见于1883年《保护工业产权巴黎公约》。该公约规定：“凡在工商活动中违反诚实经营的竞争行为即构成不正当竞争行为。”《中华人民共和国反不正当竞争法》将不正当竞争行为定义为经营者损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。律师行业的不正当竞争是目前律师行业日益突出的问题，本文简要分析有关律师行业不正当竞争的表现形式、危害及原因，并对此提出对策。
一、律师行业不正当竞争行为的表现形式
1、用支付“联络费”、“介绍费”等非法回扣形式来稳定案源。一些律师向中介人支付回扣，回扣比例一般为律师费的20％，有的甚至高达50％。
2、随意提高或降低收费。面对“大案”，一些律师事务所或律师之间采取竞相降价的方法来达到排挤其他律师事务所或律师的目的，当事人尤如到市场购物而“货比三家”，择廉而办案。当事人与律师讨价还价的现象比比皆是。有些律师事务所或律师对于不明“真相”的当事人则抬高收费，能捞多少是多少。
3、垄断业务项目行业。最为普遍的做法是凭借各种关系，依靠关系人的权力与一些有案源的单位签订常年法律顾问协议，排除其他律师事务所或律师的介入，从而使某一地区、某一部门、某一行业所属的业务仅仅由某一律师事务所或其律师办理。
4、抬高自己诋毁别人。恶意、片面地夸大或捏造其他律师事务所或律师的缺点或失误，损害其社会信誉而抬高自己的名声，借机招揽业务。如有的律师在执业过程中故意诋毁其他律师、律师事务所的声誉，故意在当事人与其代理律师之间制造纠纷等。
5、同一律师事务所内部人员之间各自为战，占领一方天地，不允许他人涉足其间，用不正当手段维系业务关系，使律师事务所内部人员之间矛盾丛生，不利于团结合作。
6、利用广播、电视、网络等新闻媒体，对有关律师业务服务质量、功能等方面进行宣传比较，来表明本律师事务所或律师提供的服务更优，通过打击特定或不特定的竞争对手。宣传内容有真有假，其结果必将导致各律师事务所或律师间相互影射、攻击、盲目夸大其词。
7、利用律师兼有的其他身份在法律服务市场中进行不正当竞争。如有的利用人大代表、政协委员、劳动争议仲裁委员会、仲裁员、评委会的身份或兼任人民法院、人民检察院的行风监督员的身份，干扰我国司法机关独立行使审判权、检察权。
8、乡镇法律服务工作者与律师的不正当竞争。由于法律服务市场管理的多元化，使得乡镇法律服务工作者与律师分属于司法行政机关内部不同的管理部门，管理主体既不能统一意志，又不能协调管理，严重影响了统一的法律服务市场体系的形成。
二、律师行业不正当竞争行为的危害
律师行业的不正当竞争给律师事业带来的危害是极大的，不但将正当合理的竞争引向反面，而且引起了律师行业的严重混乱，危害了律师行业的健康发展。
1、严重损害了律师事务所或律师的社会信誉
律师，是指依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员。然而利用商业化手段来争抢案源无疑有损于律师事务所或律师的形象与职业尊严，更不利于律师社会地位的提高。
2、助长了不正之风，滋生腐败
律师事务所或律师为了案源而采用不正当手段拉关系、走后门，为一些部门的某些人员创造了利用介绍律师业务来谋取回扣或以此充当单位小金库的机会，甚至逼迫律师事务所或律师提高回扣比例，或者与律师事务所或律师营私舞弊，给腐败滋生了温床。
3、律师事务所财务管理出现漏洞
律师行业的回扣的支付是没有任何法律依据的，但为了维系律师业务的正常开展，律师事务所不得不进行兑现。因此财务手续必定出现混乱，造成管理上的漏洞，难以通过审计与财政审计，严重的还会使律师事务所或律师违反财务纪律，受到法律制裁。
4、造成恶性循环而不利于律师行业的进一步发展
不正当竞争是一种短视行为，虽能暂时促进律师行业的创收和办案数量的上升，但是由不正当手段带来的必定是不合理的恶果。长此以往，势必危害律师事业的进一步发展。
三、律师行业不正当竞争的原因
1、案源不足
目前，法律服务市场混乱，既有乡镇法律服务工作者，又有公职律师，还有企业法律顾问。无论是“有证”或“无证”的机构都 竞相争案源。从本部门，本地方的局部利益出发，搞行业垄断，律师案源得不到保障；从法律经济学角度分析，即法律服务需求小于法律服务供给。
2、利益驱动
律师事务所改制后，律师为了完成任务、保全工资与实现效益提成，也不得不各自为战，广拉关系多方走动，用支付回扣这一常见的手段来笼络有关人员。
3、财务制度不严
支付回扣，用商业竞争的手段来促进律师行业的发展是不符合法律、法规规定的。但在实践中，律师事务所财务管理不严格，给不正当竞争大开方便之门。
4、管理弱化
由于我国律师行业管理主体为行政管理和行业管理相结合，现行的承担管理责任的有关部门和行业的管理机构，由于受政府编制、财力的制约，存在着机构空缺、人员不足、财力不到位等一系列问题。从而导致在管理方式上只注重主导性工作，疏于法律服务市场的管理；在管理力度上，只注重管理工作的一般布置，疏于检查、监督；在管理行为上，只注重表面上的被动工作，疏于主动的工作。
5、隐蔽性强
1995年司法部虽然发布了《关于反对律师行业不正当竞争行为的若干规定》，但由于对律师行业不正当竞争行为的界定不明确导致现实中广泛存在的某些不正当竞争行为并未列入司法部规定的不正当竞争之列。如对律师、律师事务所的广告宣传问题缺乏详细规定，因而律师行业利用各种形式的广告进行不正当竞争的行为比比皆是，一些虚假夸大的宣传混淆视听。不仅误导当事人，损害律师的形象，也扰乱了法律服务市场的正常秩序。
四、律师行业不正当竞争的对策
1、建立统一、开放的法律服务市场
建立统一、开放的法律服务市场是律师事业发展的需要，也是完善社会主义市场经济条件下对法律服务市场的客观要求。市场经济是开放型经济，它一方面要求建立统一开放的国内市场体系，另一方面也要求国内市场国际化，加入国际经济循环，实现全球社会资源的合理配置，从而促进全社会生产力的发展。中国加入WTO后，作为专业服务贸易领域一部分的法律服务市场将逐步开放，对外国律师业务的限制将逐步消除，国内外律师的竞争将日益加剧。如果我国律师、律师事务所不注重提高自身素质，不注重改善软硬件服务环境，只把精力放在走后门，拉关系等不正当竞争行为上，其结果必然被法律服务市场所淘汰。
2、建立律师信用制度
律师信用制度是社会主义市场经济条件下律师事业发展的需要。为此，必须建立律师的资本信用，律师事务所的所力信用、业务水平信用、服务质量信用等内容的信用制度，对律师事务所和律师按照信用制度标准确定信用等级。
3、逐步改善律师执业环境
改善律师执业环境，完善律师制度、司法制度；改善经济环境，在律师收费价格、税收政策、各项管理费的收取等方面制定有利于律师发展的政策；改善教育环境，增加对律师教育的投入，加强对律师教育培训工作；改善律师的政治环境，给律师更多的参政议政的机会，提升律师的社会地位。
4、建立有效的法律服务市场监管机制
法律服务市场的监管问题是建立公平、竞争、有序的法律服务市场的重要问题。要完善对律师不正当行为的法律监督机制，健全律师惩诫组织机构，建立律师惩诫委员会的办事机构。要强化律师惩诫委员会的功能，严格依法追究实施不正当竞争行为的律师及其执业机构的法律责任。
5、完善各项内部管理制度
要严格执行律师收费标准，不得随意提高或降低收费，并保证各项制度尤其是财务制度都能切实落到实处，使对不正当竞争行为的处理有章可循，使不正当竞争行为无立足之地。
6、建立律师职业责任赔偿制度
要使律师事务所或律师将法律服务质量放在第一位，在注重经济效益的前提下兼顾社会效益，而不是单纯以创收为第一目的。律师提供有偿法律服务，根据权利义务相一致的原则，如果由于律师的过错而使当事人的合法权益受到损害时，应由律师承担赔偿责任，其所在的律师事务所也应承担连带责任。
7、制定法律规范来调整
国务院办公厅关于印发全国现代农作物种业发展规划（2012-2020年）的通知
国务院办公厅
国务院办公厅关于印发全国现代农作物种业发展规划（2012-2020年）的通知
国办发〔2012〕59号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《全国现代农作物种业发展规划（2012-2020年）》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
国务院办公厅
2012年12月26日
全国现代农作物种业发展规划
（2012-2020年）
国以农为本，农以种为先。我国是农业生产大国和用种大国，农作物种业是国家战略性、基础性核心产业，是促进农业长期稳定发展、保障国家粮食安全的根本。为贯彻落实《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见》（国发〔2011〕8号）要求，结合实施《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》和《全国现代农业发展规划（2011-2015年）》，特制定本规划。
一、规划背景
（一）主要成效。改革开放特别是进入新世纪以来，我国农作物种业发展实现了由计划供种向市场化经营的根本性转变，取得了巨大成绩，为提高农业综合生产能力、保障农产品有效供给和促进农民增收作出了重要贡献，特别是为近年来实现粮食生产“九连增”发挥了重要作用。一是品种选育水平显著提升。成功培育并推广了超级杂交稻、紧凑型玉米、优质专用小麦、转基因抗虫棉、“双低”油菜等一大批突破性优良品种，主要农作物良种覆盖率提高到96%，良种在农业增产中的贡献率达到43%以上。二是良种供应能力稳步提高。建立了一批良种繁育基地，主要农作物商品化供种率提高到60%，其中杂交玉米和杂交水稻全部实现商品化供种。三是种子企业实力明显增强。“育繁推一体化”水平不断提高，农作物种业前50强企业的市场占有率提高到30%以上。四是法律法规和管理体系逐步完善。公布实施了种子法和植物新品种保护条例，绝大部分涉农县（市、区）成立了种子管理机构。
（二）发展形势。当前，我国正处在工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的新阶段，保障国家粮食安全和实现农业现代化对农作物种业发展的要求明显提高。随着全球经济一体化进程不断加快和生物技术迅猛发展，农作物种业国际竞争异常激烈。加快推进现代农作物种业发展，加强种业科技创新，培育和推广优良品种，已成为突破耕地和水等资源约束、加快现代农业发展、提升农业国际竞争力的迫切需要。
（三）存在的问题。我国农作物种业发展尚处于初级阶段，与发展现代农业的要求还不相适应。一是育种创新能力较低。育种材料深度评价不足，育种力量分散，育种方法、技术和模式落后，成果评价及转化机制不完善，育种复合型人才缺乏。二是种子企业竞争能力较弱。企业数量多、规模小、研发能力弱，尚未建立商业化育种体系。三是种子生产水平不高。种子繁育基础设施薄弱，抗自然灾害风险能力差，机械化水平低，加工工艺落后。四是市场监管能力不强。种子管理力量薄弱，监管技术和手段落后，工作经费不足。五是种业发展支持体系不健全。种子法律法规不能完全适应农作物种业发展新形势的需要，财政、税收、信贷等政策扶持力度有待进一步强化。
二、总体要求
（四）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以发展现代农业、保障国家粮食安全和促进农民增收为目标，以体制改革和机制创新为动力，加强政策扶持，加大农作物种业投入，整合农作物种业资源，强化基础性公益性研究，推进商业化育种，完善法律法规，严格市场监管，快速提升我国农作物种业科技创新能力、企业竞争能力、供种保障能力和市场监管能力，努力构建与农业生产大国地位相适应、具有国际先进水平的现代农作物种业体系，全面提高我国农作物种业发展水平。
（五）基本原则。
——坚持机制创新。明确科研院所和高等院校是农作物种业基础性公益性研究的主体。建立以企业为主体的商业化育种新机制。鼓励科技资源向企业流动，促进产学研紧密结合，加强种业自主创新和国际合作。
——坚持企业主体。充分发挥种子企业在商业化育种、成果转化与应用等方面的主导作用。鼓励“育繁推一体化”种子企业整合农作物种业资源，通过政策引导带动企业和社会资金投入，推进“育繁推一体化”种子企业做大做强。
——坚持统筹兼顾。重点支持主要粮食作物种业发展，兼顾重要经济作物。重点加强国家级种子生产基地建设，兼顾区域级和县（场）级种子生产基地，确保种子生产总量和结构平衡。
——坚持扶优扶强。完善法律法规，营造统一开放、公平竞争的农作物种业发展环境。重点支持具有育种能力、市场占有率较高、经营规模较大的“育繁推一体化”种子企业，鼓励企业兼并重组，吸引社会资本和优秀人才流入企业。
（六）发展目标。
到2015年，初步形成科研分工合理、产学研结合的育种新机制，科研院所和高等院校基本完成与其所办种子企业“事企脱钩”；以西北、西南、海南为重点，初步建成国家级主要粮食作物种子生产基地，主要农作物良种覆盖率稳定在96%以上；培育一批“育繁推一体化”种子企业，前50强企业的市场占有率达到40%以上；种子法律法规更加完善，监管手段和条件显著改善，通过考核的种子检验机构年样品检测能力达到40万份，例行监测的种子企业覆盖率达到30%。
到2020年，形成科研分工合理、产学研紧密结合、资源集中、运行高效的育种新机制，发掘一批目标性状突出、综合性状优良的基因资源，培育一批高产、优质、多抗、广适和适应机械化作业、设施化栽培的新品种；建成一批标准化、规模化、集约化、机械化的优势种子生产基地，主要农作物良种覆盖率达到97%以上，良种在农业增产中的贡献率达到50%以上，商品化供种率达到80%以上；培育一批育种能力强、生产加工技术先进、市场营销网络健全、技术服务到位的“育繁推一体化”现代农作物种业集团，前50强企业的市场占有率达到60%以上；健全国家、省、市、县四级职责明确、手段先进、监管有力的种子管理体系，通过考核的种子检验机构年样品检测能力达到60万份以上，例行监测的种子企业覆盖率达到50%以上。
三、重点任务
（七）建立新型农作物种业科技创新体系。支持科研院所和高等院校从事农作物种业基础性公益性研究，引导和积极推进科研院所和高等院校逐步退出商业化育种，促进种子企业逐步成为商业化育种的主体。支持种子企业与科研院所、高等院校联合组建技术研发平台和产业技术创新战略联盟。
（八）加强种业基础性公益性研究。开展农作物种质资源普查、搜集、保护、鉴定、深度评价和重要功能基因发掘，建设种质资源共享平台，实现种质资源依法向社会开放。加强育种理论方法和分子育种、检测检疫、抗性鉴定、生产加工、信息管理等关键技术研究，制定和完善品种真实性、种子质量等检验检测技术标准。加强常规作物育种和无性繁殖材料选育及应用技术研发。
（九）构建以企业为主体的商业化育种体系。支持有实力的种子企业建立科研机构和队伍，构建商业化育种体系，培育具有自主知识产权的突破性优良品种，并率先在杂交玉米和杂交水稻领域取得重大突破。支持“育繁推一体化”种子企业整合育种力量和资源，加大科研投入，引进国内外高层次人才、先进育种技术、育种材料和关键设备，创新育种理念和研发模式，加快提升企业核心竞争力。
（十）做大做强种子企业。鼓励种子企业间的兼并重组，强强联合，实现优势互补、资源聚集；鼓励具备条件的种子企业上市募集资金。支持大型企业通过并购和参股等方式进入农作物种业；支持种子企业牵头或参与组织实施种业应用研究和产业化等项目。鼓励“育繁推一体化”种子企业开展自育品种试验，采用先进种子加工技术及装备，提升种子质量。引导企业建立新品种示范网络，完善种子市场营销、技术推广、信息服务体系，建立乡村种子连锁超市、配送中心、零售商店等基层销售网络，加强售后技术服务，延伸产业链条。推动种子企业建立现代企业制度，加强企业文化和品牌建设，强化企业自律，积极承担社会责任。
（十一）加强种子生产基地建设。分区域、分作物建设优势种子生产基地，按照土地利用总体规划，将生产基地内的耕地划入基本农田，实行永久保护，确保种子生产长期稳定。支持种子企业建立稳定的种子生产基地，在依法自愿有偿和不改变土地用途的前提下，采取租用等土地流转方式，构建种子企业与制种大户、专业合作组织、农民长期的契约合作关系。建立政府支持、种子企业参与、商业化运作的种子生产风险分散机制。加强种子生产基地基础设施建设，改善生产条件，建设现代化种子加工中心和配送体系，提高种子生产、加工能力和服务水平。
（十二）严格品种审定与保护。统筹植物新品种测试和品种区域试验，加强品种特异性、抗病性和抗逆性鉴定。建立国家级与省级品种审定协调机制，科学制定品种审定标准，规范品种审定行为，健全品种退出机制，加快不适宜种植品种退出。完善植物新品种保护制度，扩大保护名录，切实保护原创性、突破性亲本和品种。建立品种权转让交易公共平台，制定交易管理办法，规范交易行为。在粮棉油生产大县建设新品种引进示范场，开展新品种展示示范，加快突破性优良品种推广。对在生产中发挥重要作用的新品种，国家按照有关规定给予育种者成果奖励。
（十三）强化种子市场监管。加强行政许可全过程管理，严格准入条件和标准，依法核发种子生产经营许可证，强化行政许可后的监督管理，建立许可信息公开查询平台和生产经营信息报告制度。加强种子市场监督，健全种子例行监测机制，严厉打击未审先推、无证生产、抢购套购、套牌侵权和制售假劣种子等违法行为。强化进出境种子检验检疫，开展疫情监测及监督抽查。加大知识产权保护力度，健全以新品种权为主的知识产权服务体系。
（十四）健全种子市场调控体系。建立农作物种业信息服务平台，推进物联网技术应用，引导企业建立覆盖生产、加工、流通各环节的种子质量可追溯系统。建立健全国家和省两级种子储备体系，国家重点储备杂交玉米、杂交水稻种子及其亲本，省级重点储备短生育期和大宗作物种子。种子储备实行公开招投标，国家重点支持的“育繁推一体化”种子企业要主动承担储备任务，中央和省级财政对种子储备给予支持。
（十五）提升农作物种业人才素质。支持企业建立院士工作站、博士后科研工作站和学习实践基地。依托重大科技项目、重要创新平台和重点创业基地，通过“千人计划”等途径，支持企业引进国内外高层次人才和领军人物，支持企业选派人员到高等院校进修和培训。对种子企业科研、生产、检验、营销、管理等人员进行定期培训，加强对制种农民技术培训，培养制种能手和制种大户。严格种子行政执法人员资格考核，提高业务水平和依法行政能力。
（十六）加强种业国际交流与合作。积极参加国际植物新品种保护联盟、国际种子联合会等国际组织发起的活动，参与国际植物保护公约框架下的国际交流与合作，推进国家间、区域间的农作物种业双边和多边合作。制定和完善外资进入农作物种业开展资源研究及种子研发、生产、经营等领域相关管理办法，规范国内种子企业、科研机构与国外种子企业技术合作，做好外资并购我国种子企业的安全审查工作。支持国内优势种子企业开拓国外市场，开展科研育种和种子生产经营合作，引进优质种质资源、先进育种和种子加工技术。
四、发展布局
（十七）科研目标和重点。以水稻、玉米、小麦、大豆、马铃薯等5种主要粮食作物和蔬菜、棉花、油菜、花生、甘蔗、苹果、柑橘、梨、茶树、麻类、蚕桑、花卉、香蕉、烤烟、天然橡胶等15种重要经济作物为重点，开展相关种质资源的搜集、保存、评价与利用，挖掘高产、优质、抗病虫、营养高效等具有重大应用价值的功能基因；坚持常规育种与生物技术相结合，培育适宜不同生态区域和市场需求的农作物新品种；开展种子（苗）生产轻简化、机械化、工厂化以及加工贮藏、质量检测、高产高效栽培、病虫害防控、品质测试等相关技术研究，实现良种良法配套。
专栏1 主要粮食作物种业科研目标和重点
作物 2020年科研目标
科研重点
水稻 培育年推广面积超过1000万亩的新品种3-5个；杂交水稻机械化制种面积达到50%；常规水稻商品化供种率达到70% 创制一批广适、高抗、高品质、高配合力的水稻骨干亲本以及“三系”新型不育系、对低温钝感的“两系”不育系；加强杂交水稻安全繁制种、机械化制种、种子检测、加工和贮藏等技术研究与应用
玉米 培育年推广面积超过1000万亩的新品种5-10个 建立规模化高效单倍体育种技术体系和分子标记辅助育种技术平台，构建骨干育种群体；开展玉米机械化制种、不育化制种、生产隔离、种子加工、质量检测等技术研究与应用，制定种子活力、单粒播种等质量技术标准
小麦 培育年推广面积超过1000万亩的新品种4-8个；商品化供种率达到70%以上 在黄淮海麦区发展高产、优质的强筋小麦品种和广适、节水、高产的中筋小麦品种，在长江中下游麦区发展高产、优质、抗逆性强的弱筋和中筋小麦品种，在西南麦区发展高产、优质、抗病性强的中筋小麦品种，在西北麦区发展高产、优质、抗旱节水、抗病抗逆性强的中筋小麦品种，在东北麦区发展高产、优质、早熟、抗逆性强的强筋和中筋小麦品种
大豆 培育年推广面积超过500万亩的新品种3-5个；商品化供种率达到60% 开展抗逆性鉴定和适应性评价等技术研究与应用；在东北地区重点选育一批高油、高蛋白品种，在黄淮海地区重点选育一批高蛋白、多抗品种
马铃薯 脱毒种薯覆盖率达到40% 加强品种资源保存、鉴定和遗传改良，选育高产、优质专用新品种；加强脱毒种薯繁育和质量控制技术研究与应用
专栏2 重要经济作物种业科研目标和重点
作物 2020年科研目标
科研重点
蔬菜 自主研发品种占80%以上，实现大宗蔬菜作物品种1-2轮更新；蔬菜良种覆盖率达到90%以上 加强大宗蔬菜作物农艺性状遗传规律、杂种优势利用、种子生产和精加工技术，以及食用菌种健康环境因子研究；培育适合设施栽培、露地栽培、加工生产专用的新品种
棉花 培育适应机械化作业、轻简栽培、抗病虫的新品种20-30个 挖掘高衣分、抗逆等优异资源，开展繁制种、加工、贮藏、检测等技术研究与应用；在黄河流域和长江流域棉区培育简化高效、适宜套种新品种，在西北内陆棉区培育适合机械化作业的优质、高产新品种
油菜 培育适应机械化作业、年推广面积超过100万亩的新品种10个以上 创制一批具有高含油、抗裂角、耐密植等性状优异材料和骨干亲本；培育一批高产、高油、抗病且适合机械化收获的“双低”油菜新品种；开展种子丸粒化包衣、种子发芽化学调控等技术研究与应用
花生 培育年推广面积超过300万亩的新品种5-10个；油用花生含油量达到56%以上，高油酸品种油酸含量达到70%以上 开展种子无损伤检测、脱壳、包衣、加工技术研究与应用
甘蔗 培育年推广面积超过200万亩的新品种5个以上 开展多熟期甘蔗品种的生态适应性评价研究；选育具有遗传多样性、不同熟期、高产、高糖新品种
苹果 种质资源长期保存2000份以上；自主知识产权的优良品种栽培占新发展苹果园面积30%左右 开展苹果生物技术、工程育种技术和砧木育种技术研究，加快培育适合不同区域栽培的新品种
柑橘 种质资源长期保存1800份以上；培育新品种10个以上；柑橘无毒化良种苗木所占比例达到60%以上 开展最佳砧穗组合选配等技术研究与应用，培育矮化、抗病性强、适应能力强的砧木类型；培育一批不同熟期、高抗、优质的新品种
梨 种质资源长期保存2500份以上；培育适合不同生态条件的新品种10个以上 开展砧穗组合亲和力鉴定技术研究，通过嫁接致矮试验，筛选优良砧木；采取远缘杂交、回交等常规育种方法和分子育种技术，选育早、中、晚熟期配套的新品种
茶树 培育适合不同生态区和不同茶类的优良新品种20个以上；无性系茶树良种覆盖率达到75%以上 开展茶树抗寒、抗病、抗虫和抗旱遗传机理及遗传转化、植株再生技术研究；筛选种内杂交和远缘杂交结实率高的亲本组合，选育一批优质、抗病、低氟、适合机采的新品种
麻类 保存种质资源10000份以上；培育新品种8个以上；良种覆盖率达到60%以上 改良纤维支数、含胶量及可纺性等参数，兼顾蛋白含量、生物产量等饲用、能源用参数，选育抗逆性强、高产、稳产、优质新品种
蚕桑 培育蚕新品种20个、桑树新品种10个、柞树新品种5个 选育病虫抗性较强、优质、高产的桑（柞）树、桑（柞）蚕新品种
花卉 全国花卉种植用种子自给率达到30% 创制一批广适、高抗、高品质、高配合力的重要花卉亲本，以及对低温、光照钝感的育种材料；选育一批有特色的、适用于不同地区、不同目标市场的新品种
香蕉 保存种质资源700份；培育新品种10个以上；年繁育优良香蕉苗占所需种苗的60% 培育综合性状好、适宜不同生态区域的新品种
烤烟 培育新品种50个以上 创制不同香气香型、重要病害抗性的骨干亲本；研究烟草不同种质、发育时期、组织器官及逆境条件下的基因表达调节机制；选育一批高香气、低焦油、抗病、抗逆、丰产新品种
天然橡胶 培育新品种2-3个；新植胶园良种覆盖率达到100%，胶园良种比例达到70% 加强砧木无性系培育理论研究，开展砧穗组合型无性系选育技术研究；选育适合不同植胶区域的抗寒、抗风、高产新品种
（十八）生产布局。按照“优势区域、企业主体、规模建设、提升能力”的原则，科学规划建设主要粮食作物和重要经济作物种子生产基地，打造种子生产优势区，全面加强基地建设，形成稳定的种子生产能力。建立联动协调机制，强化基地管理，优化基地环境。
专栏3 农作物种子生产布局
类型 区域范围
建设内容
主要粮食作物种子生产基地 国家级
西北杂交玉米种子生产基地、西南杂交水稻种子生产基地、海南南繁基地 加强田间基础设施建设和种子检测能力建设，引导有实力的企业参与农田规模化生产改造，配备种子生产专用设施设备，建设种子加工中心，提升种子生产机械化水平
区域级
根据不同区域生态特点，在粮食生产核心区建设100个区域级种子生产基地 加强田间基础设施建设，配备种子加工检验设备，提高稳定供种能力
县（场）级
选择粮食作物种子生产面积在1万亩以上的大县（场），建设种子生产基地
重要经济作物种子生产基地 县（场）级 按照我国特色农产品优势区规划，选择重要经济作物种子生产规模较大、承担单位实力较强的种子生产优势县（场），建设种子生产基地 完善种子生产田间条件，建设育苗温室及种苗脱毒车间，提高种子生产设施化、规模化、标准化水平
五、重大工程
（十九）种业基础性公益性研究工程。建设农作物种质资源库、生物育种领域国家重点实验室、国家工程技术研究中心、南繁科研育种基地，改善科研基础设施条件。支持开展育种理论、方法、遗传机理等重大课题和现代育种、机械化制种、种子加工、质量检测等共性关键技术研究，推进农作物种质资源深度评价、材料规模化创制与利用，支持水稻、小麦、大豆等常规品种和马铃薯、甘蔗、果树、茶树等无性繁殖作物品种选育，全面提高农作物种业科技创新能力。
（二十）商业化育种工程。支持和引导有实力的“育繁推一体化”种子企业，改善育种基础设施和技术装备条件，建设育种研发中心、种子加工处理中心、品种测试体系和展示示范基地。支持企业开展杂交作物育种材料筛选、组合选配与测试、新品种试验示范，培育一批突破性优良品种。支持企业与优势科研单位建立科企合作平台，充分利用科研单位人才、技术、资源和科研成果，加快提升企业育种创新能力。
（二十一）种子生产基地建设工程。加强国家级和区域级种子生产基地建设，支持主要粮食作物种子生产大县（场）和重要经济作物种子生产优势县（场）建设，配套建设一批大型现代化种子加工中心，形成相对集中稳定的标准化、规模化、集约化、机械化种子生产基地。增加种子储备财政补贴，调动企业承担国家种子储备的积极性。在现有农业保险中，增加制种风险较高的杂交玉米和杂交水稻等种子生产保险。
（二十二）种业监管能力提升工程。建设和完善一批农作物品种试验站、抗性鉴定站、新品种引进示范场、植物新品种测试（分）中心、植物品种繁殖材料保藏库（圃）以及品种真实性鉴定中心，形成覆盖不同生态区的农作物品种试验网络体系。建设和完善省、市、县三级种子质量监督检测中心，配备必要的检测设施设备，提升检测能力。强化基地、市场和品种管理，加强种子质量、真实性、转基因检测和检验检疫等工作。
专栏4 农作物种业重大工程和重点项目
重大工程 重点项目
支持内容
种业基础性公益性研究工程 国家重点基础研究发展计划（973计划） 支持育种基础理论、遗传机理等重大科学问题研究，整合作物种质资源学、功能基因组学等各种组学和育种学技术，指导育种技术创新
国家高技术研究发展计划（863计划） 支持育种前沿高新技术、主要农艺性状基因资源和位点挖掘、新型育种材料与品种创制，建立原创性的育种高新技术和育种制种技术体系，加强具有重大应用前景的新品种创制
国家科技支撑计划
（基础研究方面） 支持育种资源创新、常规育种技术研究与新品种培育，研究高效且符合我国国情的育种、繁种、制种、种子加工、储运各环节的共性关键技术并集成应用
科技基础条件平台、
国家重点实验室、国家工程技术研究中心建设项目 支持生物育种领域国家重点实验室、国家工程技术研究中心和农作物种质资源、农作物种业科学数据共享平台建设
区域产业创新基础能力建设项目 支持生物育种领域工程研究中心、工程实验室、企业技术中心、公共技术服务平台等创新支撑体系建设
转基因生物新品种培育
国家科技重大专项（基础研究方面） 开展功能基因克隆验证与规模化转基因操作技术、转基因生物安全技术研究
现代农业产业技术体系
（基础研究方面） 筛选有价值的种质资源，支持遗传育种理论、方法及配套关键技术研究与应用
公益性行业（农业）科研专项 开展现代育种、品种测试、机械化制种、种子加工、质量检测、疫情检测、除害处理及监测防控和种业管理等环节的共性关键技术、标准规范和配套装备研究与应用
种子工程项目（基础研究方面） 支持种质资源引进、保存与利用，以及农作物改良中心和分中心、育种及关键技术创新基地、南繁科研育种基地等基础设施建设
引进国际先进农业科学
技术计划（948项目） 支持境外优势农作物种质资源的引进、保存、利用及外来有害生物检疫防控
农作物种质资源保护专项 支持种质资源保存、创新与利用，大力开展种质资源深度评价、创新、分发利用以及育种材料创制，开展出境种质资源查验与保护
农业部重点实验室项目 支持遗传育种理论、方法及配套关键技术等基础研究
商业化育种工程 国家科技支撑计划（产业化应用方面） 支持企业和科研单位加强产学研合作，构建农作物种业技术创新战略联盟，加速科技成果的产业化应用
生物育种重大产业创新发展工程 扶持和培育具有核心竞争力的“育繁推一体化”大型种子企业，形成我国农作物生物育种研发及产业化的重要平台和试验示范基地
现代种业发展基金 通过投资入股的方式支持企业开展兼并重组，培育一批“育繁推一体化”大型种子企业
转基因生物新品种培育国家科技重大专项（品种培育方面） 支持有实力的种子企业创制一批目标性状突出、综合性状优良的突破性转基因新品种
现代农业产业技术体系 （品种培育方面） 支持“育繁推一体化”种子企业承担育种任务
种子工程项目（创新能力建设方面） 支持具有一定实力的“育繁推一体化”种子企业建设育种创新基地
种子生产基地建设工程 新增千亿斤粮食工程 重点支持国家级种子生产基地建设，在规划范围内建设区域性、规模化的种子生产基地
农业综合开发部门专项 支持农作物原原种、原种、良种繁育与加工基地建设
种子工程项目（生产能力建设方面） 在种子生产优势区支持集中建设农作物种子生产基地
种子生产保险补助 开展种子生产保险试点，给予保费补贴
种子储备财政补助 对国家救灾备荒种子储备的贷款贴息、保管、检验、自然损耗及正常转商费用等进行补助
种业监管能力提升工程 种子工程项目（监管能力建设方面） 支持种子质量检验检测机构和能力建设，在粮棉油生产大县建设新品种引进示范场
农业技术试验示范（品种试验）项目 支持开展国家主要农作物品种审定试验
农产品质量安全监管项目
（种子管理方面） 支持基地管理、市场监管、新品种保护和转基因监管、检验检疫等方面工作
六、保障措施
（二十三）健全法律法规。加快研究修订种子法和植物新品种保护条例，修订农作物品种审定、种子标签管理、农业植物新品种权侵权案件处理规定等配套规章。制定品种权转让交易、种子（苗）生产基地建设、基地认定保护等管理办法，以及植物新品种测试指南、新品种保护名录、品种试验规程、审定标准等规范性文件。探索建立非主要农作物品种登记制度。完善覆盖生产、加工、流通全过程的种子标准体系。
（二十四）建立多元化投资渠道。加大农作物种业财政投入力度，支持种质资源开发、常规品种培育、关键技术及标准研发。建立现代种业发展基金，重点支持“育繁推一体化”种子企业开展商业化育种。支持种子企业参与转基因生物新品种培育国家科技重大专项；支持种子企业通过兼并、重组、联合、入股等方式集聚资本，引导发展潜力大的种子企业上市融资。支持育种创新、种子生产加工等条件能力建设，改善品种测试、试验和种子检测条件。
（二十五）强化政策支持。对符合条件的“育繁推一体化”种子企业的种子生产经营所得，免征企业所得税；经认定的高新技术种子企业享受有关税收优惠政策；对种子企业兼并重组涉及的资产评估增值、债务重组收益、土地房屋权属转移等，按照国家有关规定给予税收优惠。将种子精选加工、烘干、包装、播种、收获等制种机械纳入农机具购置补贴范围。加大对制种大县扶持力度，调动基层政府发展制种产业和农民生产优质种子的积极性。金融机构特别是政策性银行要加大对种子收储的信贷支持力度。建立种子物流快捷通道，铁路部门要优先保障种子运输。对企业引进的科研人才，当地政府要参照有关政策解决人员户籍问题。
（二十六）完善管理体系。加强国家、省、市、县四级种子管理体系建设，明确负责种子管理的机构，强化种子管理职能；健全管理队伍，强化人员培训，提高人员素质，增强依法行政和公共服务能力；强化能力建设，保障工作经费，确保工作有效开展。建立绩效考核制度，对种子管理机构进行综合考核，对管理人员实行岗位和业绩考核。强化品种管理，改进现有农作物种业科研成果评价方式，完善育种成果奖励机制，形成有利于加强基础性公益性研究和解决生产实际问题的评价体系。充分发挥种子行业协会的协调、服务、维权、自律作用，规范企业行为，加强行业服务，重点开展种子企业信用等级评价，推进企业间、行业间的国内外交流与合作。
（二十七）加强组织领导。充分发挥推进现代农作物种业发展工作协调组的作用，加强部门协调，密切合作，研究解决农作物种业发展中的重大问题。各省（区、市）要依据本规划，制定本地区农作物种业发展规划，细化各项工作措施。各级农业、发展改革、科技、财政、人力资源社会保障、质检、林业等部门要认真贯彻落实规划要求。
